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    低碳經濟政策面臨的困境與對策
    發布時間:2020-02-13

      摘    要: 我國的低碳經濟政策建立在“碳鎖定效應”較為嚴重的時空節點上,政策推進的十多年間,我國的“碳鎖定效應”在技術、制度、產業和社會諸方面的影響均較突出,且與碳排放的“公地悲劇”牽連,很大程度決定了低碳經濟政策的創新難度。各主體的責任擔當與主體間的配合調適尚不到位。在府際博弈的情況下,政府主體的行為時有失控,嚴格管控府際關系是現階段政府主體建設的重點與難點;在企業低碳經營的內在需求與外在壓力不足的情況下,強制企業釋放社會責任是必要選擇;培育最能體現低碳經濟政策價值取向的社會公眾進入政策議程是政策創新的重要舉措。此外,還應合理搭配使用政策工具,增強具體政策應對的針對性。

      關鍵詞: 碳排放; 碳鎖定效應; 低碳政策; 政策主體; 政策工具;

      我國低碳經濟政策是保障我國能通過更少的資源消耗和更小的環境代價獲得更多產出的制度化安排,是促進我國創造更高生活標準和生活質量的制度化手段。在我國經濟發展高碳化的背景下,運用政策手段推進經濟低碳化進程,是化解資源瓶頸制約、搶占產業制高點、增強發展動力的必要手段。我國低碳經濟政策尚處于起步階段,政策問題眾多。本文就“碳鎖定效應”產生的政策危害、當下政策主體建設和政策工具創新的重點問題進行如下探討。

      一、我國低碳經濟政策面臨的現實困境:基于“碳鎖定效應”的分析

      (一)我國經濟發展高碳化背景中的“碳鎖定效應”

      我國在“十一五”規劃中提出節能減排目標,開啟了低碳經濟國家戰略。其后,國家不斷推進低碳戰略的貫徹落實,取得顯著成效。低碳戰略貫穿各類產業發展,引導我國調整產業結構、發展循環經濟、開發可再生清潔能源、提倡低碳消費等。
     

    低碳經濟政策面臨的困境與對策
     

      但我國的“碳鎖定效應”1 比較明顯。因資源、技術能力、政策水平、消費觀念約束導致的“碳鎖定效應”,成為我國實施低碳經濟戰略的巨大阻礙力量。從“十一五”規劃提出節能減排目標至今,我國的碳排放沒有得到預期的改善,多年來,不僅增長速度超過了同期的歐盟和美國,而且排放絕對量也超過了同期歐盟和美國的總和,見圖1。

      圖1 1990—2020年主要經濟體溫室氣體排放量(1)
    圖1 1990—2020年主要經濟體溫室氣體排放量(1)

      我國人均碳排放絕對量目前雖然低于美國,但從2001年以來,在美國、歐盟人均碳排放逐年減少的情況下,我國連年上升,從2006年起超過全球平均值,2011年超過歐盟,見表1。

      表1 二氧化碳排放量(人均公噸數)3
    表1 二氧化碳排放量(人均公噸數)3

      我國受“多煤、少油、少氣”的資源稟賦影響,固體燃料消耗的二氧化碳排放量在全球的占比居高不下,見表2。

      表2 固體燃料消耗的二氧化碳排放量(占總量的比例)4
    表2 固體燃料消耗的二氧化碳排放量(占總量的比例)4

      (二)多重“碳鎖定效應”耦合

      在我國,“碳鎖定效應”在技術上的體現十分明顯,與碳排放有關的一些行業或者專業領域的主導技術,能較容易地求得政府和消費者的支持,進而強化與自身互補、互助、互利技術的開發和相關基礎設施的建設,其主導性地位更加穩固。5比如,火力發電行業,它在固定資產投資、技術互補性、產業關聯性等方面已經組成了一個穩定的、路徑依賴特征明顯的物理技術系統。在國家政策限制的情況下,火電在電力行業中一家獨大的局面仍難改變;“碳鎖定效應”在制度上反映出,維護傳統碳排放格局的相關規則的穩定性過強,低碳排放規則進入困難,在變革傳統排放規則,總是遭到既得利益群體的強烈抵制,而致節能減排、結構調整、產業升級等有助于經濟低碳化的戰略安排推進困難;在產業上,高碳產業集聚了龐大的資源,向低碳產業進行資源轉移中的不可避免的巨大損耗,影響著政府和企業的轉移決策;“碳鎖定效應”還使公眾在消費心理、消費觀念、消費行為上對高碳消費方式產生高度認可。“碳鎖定效應”在技術、制度、產業和社會諸方面互相滲透,“你中有我,我中有你”,形成了“粘連耦合體”。解決其中任何環節、任何方面的問題都關涉其他環節和其他方面,可謂牽一發而動全身。

      (三)“碳鎖定效應”為何難以抑制

      在我國,明顯的“碳鎖定效應”源自碳排放是一塊“公地”。碳排放導致的環境問題是公共問題,排放主體幾乎可以不花成本就能獲得環境要素。這無疑會助長地方政府、企業和個人的機會主義策略。由于規模產生效應,各級地方政府為了做大經濟總量,不斷地增加企業數量和規模;企業也不斷地通過增加投資擴大產量,或者提高效率增加產出的方式擴大規模。無論是地方政府還是企業,擴大經濟規模總會帶來兩個方面的后果:一是為該區域或企業增加收益,產生增加的經濟效應,使其增加的投資行為得到正向的回報;二是產生更多的外部性問題,增加碳排放總量,導致環境惡化,產生負向回報。如果完全按照“誰投資誰受益,誰受益誰擔責”的原則,由追求規模的地區和企業完全享有和承擔兩種后果,這還不失公平;如果兩種后果的歸屬出現分離,情況就大不相同了。在現實中,增加的收益、增加的經濟效應幾乎全部歸于擴大投資的地方或企業所有,而增加的碳排放導致環境問題的負效應則由全社會共同承擔。在這種情況下,區域、企業的“理性經濟人”特征會表露出來,它們會在權衡兩種效應的過程中,在比較成本收益后輕易地得出繼續擴大規模、增加產量的結論。實際上,擴大產量的區域和企業也是環境變化的受害者,也最終會為自己的行為“買單”,但其“買單”的支出只占收益的很小比例,通常會被其忽略。同理,由于個人擴大消費量的好處歸己所有,增加碳排放的負外部性由社會共同承擔,個人也會作出繼續增加消費量的決定。地方、企業和個人采取的這些機會主義策略,必然使碳排放失去節制,由此形成高碳化。我們認為,治理“公地悲劇”的可行方法仍然應該是“對公共協議之事施以公共強制力”6,運用公共政策手段,對碳排放實施干預,矯正市場失靈。

      二、多元協同的政策主體建設

      公共政策的制定與執行是多主體合作完成的社會工程,低碳政策有效推進需要政府、企業和社會力量的共同行動,但各方在共同行動中是有職能劃分的。政府一方力量的強制推行與沒有差別的共同參與都會導致政策失敗。

      (一)強化府際協調與協作

      在我國當下,府際協調與協作是低碳政策能否高質量執行的關鍵問題。7一般而言,府際間的關系在不同層級的政府之間通過管理對象、權力責任、財政稅收等劃分而體現出各自的獨立性,每一級政府和每一個政府部門都有屬于自己的管理收益。無論是代表國家利益的中央政府,還是代表地方利益的地方政府之間總是有著錯綜復雜的權力、利益、制約關系。在不同的政策領域中,為維護各自的利益,府際間通常會出現競爭和沖突。

      由此凸顯出府際間聯合、協調、合作的重要性。我國的國家結構是有利于政策要素的集中調配的,但我國的區域資源稟賦各異,環境狀況不同,發展水平相異,觀念文化、知識水平不盡相同,在中央實施低碳經濟整體戰略的背景下,地方政府難以制定出質量水平相同的、符合本地區實際狀況的、與中央政策高效協同的低碳經濟政策。多年來,地方政府間的競爭導致產業結構缺乏特色,重復建設浪費嚴重,地方保護主義盛行。一些領域甚至出現無序競爭的局面,伴隨府際競爭產生的高消耗、高排放、高污染等問題十分嚴重。

      府際間博弈導致低碳政策失靈。8博弈論指出,在“經濟人”假設與資源約束條件下,博弈各方會基于自身利益決定行為策略。從政府政策的形態結構看,與科層制上下屬關系相對應,政府政策也有層次性。政府層級越高,政策目標越具有宏觀性、概括性和指導性;政府層級越低,政策目標的局部性、具體性及落地性更強。7 不同的政府層級頒布的政策呈現上下位次的差別。與其他政策相同,在低碳政策上,中央政府在規制設立、激勵約束、監督管理、規劃審批等方面的權力是地方政府不可比擬的。中央政府運用這些權力從國家全局出發調節和分配社會資源,形成需要地方政府執行的上位政策,同時,中央政府也會運用這些權力捍衛自身利益。在中央政策與地方利益出現矛盾的情況下,地方政府的“經濟人”屬性就會表露出來,要么拿政策漏洞、要么拿自身的特殊性,對中央政策“說事”。9資源的稀缺性是府際博弈根源,當中央的低碳政策對不同地方的支持力度有所差異時,即常常說的出現“傾斜”、“照顧”時,地方政府會站在自身立場權衡中央政策的利弊,并根據本地區需要選擇性地執行有助于自身利益最大化的中央政策。搭中央“便車”、讓政策“滲漏”的現象也時有發生。這就必然導致政策執行中的失靈問題。

      我國的低碳經濟政策失靈雖然有多方面的表現,但在政策指導和政策監督上更加突出。在政策指導上,我國的低碳經濟政策在政策優惠、產業引導、技術支持等方面較多地使用了財政補貼、稅費優惠等方式,實際上是在以利益輸送的方式促進低碳經濟政策落實,這很容易得到利益獲得者的認同,在一定程度上也能有效推進低碳經濟政策的執行。但其副作用也非常明顯,它誘使地方政府過于依賴國家財政,誘使地方將注意力放在爭取上級的政府資金與財政補貼上,削弱了各地將注意力集中于發展本地區低碳產業的意愿。

      中央政府對基層政府的政策監督,目的就是要保障中央政策執行的效果,防止基層在政策執行過程中“走樣”。10因此,需要嚴格規范地方政府政策行為,防止在博弈狀態下的執行失范,關鍵是將政策配置的低碳經濟資源納入監控范圍,使其用得其所、物有所值、不滴不漏、依法合規。但目前我國還存在一些問題,如有的中央政策規定過于原則化,給地方政府留下了過多的自由裁量權;政策執行評估的量化標準不夠科學,導致評估隨意性過大、信度不高等問題;財政資金預算決算的科學性還有待增強,且對資金運用效率的監管還不夠嚴格,導致財政資金的效用未得到充分發揮等。

      (二)增強企業的內在需求與外在壓力

      高碳排放不僅使各國政府面臨發展挑戰,企業也會面臨同樣的挑戰。企業是碳排放的主體,在低碳化的過程中,企業自覺承擔社會責任,主動執行低碳經濟政策,是企業生存發展的內在要求;約束企業行為,引導和強制企業節能減排是低碳經濟政策執行的基本目標之一。因此,企業不僅應是低碳經濟政策的被動接受者,更應成為政策制定的參與者和主動執行者。

      對于企業為什么要參與低碳經濟政策制定與執行,企業社會責任理論給予了有效的解釋。如前所述,企業在生產經營過程中進行的碳排放產生了正、負兩個方面的效用。正效用及產生的收益幾乎完全歸企業所有,而碳排放產生的環境問題則由全社會共同分擔了。換句話說,企業經營中將本應由自己承擔的義務轉嫁給了其他利益相關者,出現了權利和利益的失衡問題。在這種失衡中,利益受到損失的外部相關方必然會奮起反對。企業必須要充分考慮到這種反對的影響力,通過減少碳排放行為或通過足額的經濟補償予以回應。企業的這種行為雖是迫不得已的,但是能夠得到社會認可。

      企業承擔碳排放的社會責任不是一種完全的付出,也是可以從中獲得利益的行為,這是企業成本收益理論揭示出的規律。成本收益理論指出,企業同時追求利潤目標和社會目標能夠使“股東利益滿意化”,而不僅僅是利益的“最大化”。企業參與低碳經濟政策推行過程,完全可以從中得到“好處”,比如能夠有效提升企業形象,增加顧客忠誠度;通過提高消費者的認可度,增強對企業產品的偏好和出價水平;通過完善企業內外部治理結構、擴大合作范圍等方式,提高企業管理水平。

      在低碳經濟政策推行過程中,企業有很多事可以做。在政策體系建設上,如與政府和社會組織建立合作治理聯盟;推動碳排放問題進入政策議程;幫助政府建立碳排放跟蹤監測信息系統等。在低碳經濟政策執行上,秉持積極配合的態度,克制機會主義心態,加強自身低碳化經營能力建設,積極研發、運用低碳技術,努力降低能源和資源消耗,按照需求主動提供低碳產品等。

      (三)發展最能體現低碳經濟政策價值取向的公眾主體

      政府與社會組織的合作共治是政策過程中必不可少的內容。各類社會組織可以依靠其比較優勢取得相應的協同地位,在協同中發揮相應的作用。以組織或個人的形式參與政策過程的優勢在于,不是基于追求政治權力或經濟利潤而參與政策過程,而是更多地體現了低碳經濟的重要價值取向:公益、利他、互助、協作。在低碳經濟政策執行中,民眾應做到潔身自好,不斷增強自身的環保意識,減少不必要的消費,當好低碳經濟發展的宣傳員。

      三、低碳經濟政策工具的理論解釋與實踐應對

      (一)理論解釋:綜合使用政策工具

      在政策學中,公共政策有許多分類的方法,在這里我們采用加拿大學者豪利特和拉米什的三分法。他們將公共政策工具分為志愿性工具、強制性工具和混合性工具。11強制性工具是借助國家或政府權威,迫使政策對象采取某種行為等方法,通常是選擇管制和公共企業、官僚機構直接供給等手段實現強制性政策功能。強制性政策工具未給政策目標對象留有自由裁量權。在志愿性政策工具中,政策任務是在志愿的基礎上完成的,沒有或少有政府的參與,但需要以政府的信任為基礎。通常情況下,政府將不愿做、不能做的事情留給家庭、社區、志愿者組織去處理,這些組織以其獨特的優勢,往往能達到包括政府組織在內的其他組織達不到的效果。混合性工具結合了前兩者的一些優點和特征,使其成為使用頻率最高的政策工具。雖然強制性政策工具權威性強、志愿性政策工具靈活性高,但它們各自的弱點也是可以預見的。在混合性政策工具中,雖然政府也參與非國家行動,但民間組織等私人部門卻擁有最終決策權。

      在低碳經濟中,強制性政策工具的核心目標是大幅度降低碳排放。要達到強制性工具的效果就需要做到以下幾點:在確定政策問題時,及時果斷地將影響環境安全和公眾健康的碳排放問題納入政策議程;在進行政策執行和評估時,應集中多方力量建立科學的、可操作的排放檢測和政策執行評估體系;在政策示范時,結合區域與行業實際打造可復制、可借鑒的政策執行樣本(如工業示范園等);在政策采納時,拓寬信源,廣集民意,使政策受眾能及時進行利益表達和能便捷地獲取政策信息。

      政府應積極鼓勵志愿性政策工具的運用,為志愿性政策工具的運用提供寬松的制度環境,努力發揮出志愿性政策工具成本低、滲透力強、涉及面廣等優勢。如降低低碳領域相關組織的進入門檻,簡化建立及其運作過程中的審批程序,著力在志愿性社會組織中培植節能減排領域的政府采購對象等。

      適時運用混合性政策工具,通過適度的政府干預與市場參與相結合,既消減市場失靈對低碳經濟政策的影響,也消減因尋租和低效率為表征的政府失靈對低碳經濟政策的影響。

      (二)優化低碳經濟政策的實踐應對

      1.財稅政策的優化。

      12首先要加大財政直接投資。技術創新是發展低碳經濟的重要手段,但需要進一步考慮技術創新的巨額資金的投入。在我國現階段,既應加大對低碳公共技術研發、成果轉化的直接投入,也應加大對國外先進低碳技術的購買投資,還應加大對企業清潔生產、新能源開發、技術改造的財政補貼投入。此外,在分級財政體制下,對政府征稅范圍、職責要求進行結構性優化,從制度上減少地方政府對自然資源的破壞性開發。在正面激勵的同時,增強約束性的政策措施,出臺使環境成本內化為企業成本的碳稅、氣候變化稅等。第二,完善政府綠色采購制度。根據低碳技術的發展和低碳經濟目標的變化狀況,適時修改政府采購認證標準,為“綠色”采購提供科學依據。明確設置低碳經濟采購比例逐年提高的強制性要求。第三,完善稅收體系。補充稅種、調整稅率,借鑒西方國家經驗,在適當時機開征碳稅。在增值稅、資源稅、所得稅等方面,對地熱、風能等可再生清潔能源和煤炭、石油等不可再生非清潔能源分別確定稅率,使稅收杠桿在鼓勵可再生清潔能源、抑制不可再生非清潔能源的開發使用上發揮更好的作用。第四,實行排放收費制度。為應對巨大的減排壓力,推行完善的碳排放許可證制度,按照“誰排放誰付費,多排放多付費”的原則實行碳排放收費制度。對超排放的部分按規定收費,其收費標準應在綜合考慮超排絕對量和超排比例的基礎上,按照梯次增高的原則予以確定。

      2.金融政策的優化。

      賦予政策性銀行支持低碳經濟發展職能,鼓勵其開展專門支持低碳經濟的相關業務。發揮商業銀行的資源配置作用,用法律框定商業銀行支持綠色、低碳經濟義務,促進銀行建立高碳污染行業的信貸退出機制,促進金融行業在各業務環節履行環保責任,將我國金融業打造成“綠色”行業。完善低碳經濟信用擔保機制,通過適當的政府補償,降低向低碳經濟提供擔保的相關機構風險;建立擔保機構與銀行之間的合作制度,使擔保機構與銀行利益共享、風險共擔。

      3.能源政策的優化。

      系統性的調整能源政策結構,一方面,使能源政策有利于高效地促進太陽能、風能、生物質能等可再生清潔能源的生產和使用;另一方面,有利于高效地促進改造舊能源,提高減少化石能源使用的速度,提高落后產能淘汰速度,提高傳統能源生產工藝低碳化的改造速度,提高推進低碳化生產和生產低碳化消費品的速度。

      4.產業政策的優化。

      強化打破“碳鎖定效應”的制度安排。對企業實施嚴格的能耗效率管制政策。用嚴格精細的約束性政策“倒逼”企業降低碳排放。借鑒西方國家經驗,建立完善我國的碳排放市場交易機制。

      5.消費政策的優化。

      在生產和消費兩個領域,綜合使用政策工具,“激勵”與“約束”企業提高能源利用率,生產低碳消費品;通過征收氣候變化稅等方式培育全社會的低碳經濟習慣。

      注釋

      1數據來源:國際能源署;圖表來源:氣候與能源解決方案中心(the Center for Climate and Energy Solutions),https://www.c2es.org/content/international-emissions/。
      2數據來源:世界銀行,https://data.worldbank.org.cn/。
      3數據來源:世界銀行,https://data.worldbank.org.cn/。
      4謝來輝:《碳鎖定、 “解鎖”與低碳經濟之路》,《開放導報》 2009年第5期。
      5劉勝:《經濟高碳化形成機理與低碳經濟政策選擇》,《中國行政管理》2011年第11期。
      6 英明,魏淑艷,黎偉盛:《府際關系:公共政策執行的關鍵變量》,《廣西社會科學》2017年第12期。
      7羅敏,朱雪忠:《基于政策工具的中國低碳政策文本量化研究》,《情報雜志》2014年第4期。
      8朱娜娜,曹永盛:《央地博弈、帕累托改進與政策制定》,《領導科學》 2015年第12期。
      9秦德君,曹永盛:《公共政策:中央政府與地方政府博弈機制的行政學分析》,《領導科學》2015年第14期。
      10Howlett,M&M.Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems,Oxford:Oxford University Press,1995,p.163.
      11張莉,楊德平,張虹:《我國低碳經濟政策系統構建研究》,《生態經濟》2016年第7期。
      12“碳鎖定”(Techno-Institutional Complex),西班牙學者格利高里·烏恩魯(Gregory C. Unruh)在2000年發表的《理解的碳鎖定》中首次提出這一概念。他認為,路徑依賴產生的規模報酬遞增推動了技術和制度的共同演化,進而使得經濟鎖定在了以化石燃料為基礎的能源體系中。

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